تحلیلی بر ضرورت انطباق آیین نامه با قانون

به گزارش ایسنا، متن یادداشت محمود حبیبی عضو هیأت مدیره کانون وکلای دادگسستری مرکز در این باره به شرح زیر است:

اصل حاکمیت قانون یکی از اصول مهم حقوق عمومی است که حقوق اساسی و حقوق اداری را به هم پیوند می دهد. مطابق این اصل، تمامی امور مربوط به حکمرانی از جمله اداره ی امور عمومی باید با محوریت حاکمیت قانون صورت پذیرد. بر این اساس قوه مجریه و قوه قضائیه مکلفند کلیه صلاحیت های خود از جمله مقررات گذاری و تصویب آئین نامه را در چارچوب قوانین انجام دهند.  

حاکمیت قانون یا «دولت قانون‌مدار» به معنای تبعیت زمامداران و اربابان اداره حکومت، از قواعد حقوقی پذیرفته شده می‌باشد. لذا حاکمیت قانون را می‌توان به حاکمیت قواعد حقوق وضعی و قواعد پشتیبان «حق‌ها و آزادی‌ها» تعریف کرد. این امر در دولت‌های قانون‌مدار و دموکراتیک معنا و مفهوم پیدا می‌کند. بدیهی است پدیده‌های قدرت صرفاً از طریق اعمال حاکمیت قانون تحت کنترل و نظارت قرار می‌گیرند. حاکمیت قانون چندین مؤلفه مهم دارد:

الف: محدودیت قدرت زمامداران در قانون و در عمل

یعنی این‌که حدود صلاحیت هر یک از نهادهای اداری باید محدود بوده و اقدامات آن‌ها در چارچوب قوانین و مقررات صورت پذیرد. این محدودیت باید واقعی، عینی و ملموس باشد.

ب: وجود سلسله مراتب بین قوانین و مقررات.

بین هنجارها و قواعد حقوقی باید یک سلسله مراتب منطقی و اصولی وجود داشته باشد. قانون پایین دستی نباید قانون بالادستی را نقض کند. آیین‌نامه نباید قانون عادی را بی‌اعتبار کند. قوانین عادی و آیین‌نامه‌ها نیز نمی‌توانند قانون اساسی را نقض نمایند. بر این اساس قانون اساسی، در سلسله مراتب قواعد لازم الاجرا، در جایگاه نخست قرار دارد. قانونگذار برای تضمین برتری قانون اساسی بر قوانینی که توسط مجلس شورای اسلامی تصویب می شود،، اقدام به تاسیس شورای نگهبان نموده است این شورا مکلف است مصوبات مجلس را از نظر مغایرت یا عدم مغایرت با قانون اساسی، مورد بررسی قرار دهد. تمامی مصوبات مجلس، تنها در صورتی تبدیل به قانون می شوند که مغایر با موازین شرعی و اصول قانون اساسی نباشند. قوانین عادی نیز در مرتبه ی بعد از قانون اساسی قرار دارند.

ج: نظارت‌پذیری

در دولت قانون‌مدار و مردم‌سالار، هیچ امری نباید خارج از گردونه‌ی نظارت باشد.

در کنار مفهوم دولت قانون‌مدار از مفهوم دیگری به نام «دولت قانون‌مدار صوری» یا «دولت قانون روا» نیز نام برده شده است، که در حقیقت برداشتی صوری یا شکلی از دولت قانون‌مدار است. هرچند در این دولت نیز قانون حکمفرماست اما باید دانست که در این دولت، قانون بیش از آن‌که ابزاری برای محدودسازی قدرت باشد، وسیله‌ای است در اختیار قدرت؛ قانون با اراده حکام می‌تواند به کناری گذاشته شود و گاه با فرامین و دستورات به سایه می‌رود. در پاره‌ای موارد حتی این فرامین و دستورات در جایگاهی بالاتر از قانون قرار می‌گیرند.

در حقیقت وجه تمایز میان این دو، در جایگاه و چگونگی بهره‌برداری از قانون است. قانون در دولت قانون‌مدار ابزاری است که بر حاکمان نیز مهار زده و از خودسری آنان جلوگیری می‌کند. در اندیشه دولت قانون‌مدار، تصور فرد بالاتر از قانون وجود نخواهد داشت و همه در برابر قانون یکسان هستند. آنچه موجب تفاوت و تمایز حاکمان با شهروندان می‌گردد، وظایف و تکالیف آن‌ها است و نه برخورداری آنان از حقوق بیشتر و امتیازات متفاوت.

بر این اساس، حاکمیت قانون نظریه‌ای چندوجهی، پیچیده و در حال تحول است که از زمان یونان باستان تا زمان حال همواره دستخوش مجموعه‌ای از مفاهیم و برداشت‌های متفاوت بوده است. به‌طورکلی برداشت از مفهوم حاکمیت قانون را به دو دسته می‌توان تقسیم کرد:

* برداشت شکلی از حاکمیت قانون (Formal Conception of the Rule of law)

حاکمیت قانون در برداشت شکلی ناظر به دولتی است که در آن، رابطه دولت با شهروندان در قالب یک نظام حقوقی تنظیم می‌گردد؛ بنابراین ویژگی اصلی حاکمیت شکلی قانون را می‌توان در سه مؤلفه «تحدید صلاحیت‌ها»، «رده‌بندی هنجارها و سلسله مراتب سازمانی و اداری» و «تعبیه سازوکارهای نظارتی» خلاصه کرد.

ازاین‌رو می‌توان دولت قانون‌مدار را نوعی دستور گرایی در معنای نوین تلقی نمود.

ویژگی اصلی حاکمیت شکلی قانون این است که هر آنچه دولت انجام می‌دهد، باید مبتنی بر قانون باشد. این برداشت از حاکمیت قانون متمایل به برداشت آلمانی از حاکمیت قانون با عنوان دولت قانون‌مدار است.

* برداشت ماهوی از حاکمیت قانون (Substantive Conception of the Rule of Law)

این برداشت از دیدگاه شکلی فراتر رفته و قانون را به رعایت برخی از ویژگی‌های ماهوی ملزم می‌سازد. بر اساس این رویکرد، حاکمیت قانون متضمن برقراری اوصافی متعالی‌تر از ایجاد نظم می‌گردد؛ بنابراین مطابق آن، قانون تبدیل به ایده‌ای می‌شود که از ضعفا در برابر اقویا دفاع می‌کند. تمهیداتی برای حل‌وفصل مسالمت‌آمیز اختلافات عرضه می‌کند و سبب بهبود وضعیت اقتصادی افراد آسیب‌پذیر و ارتقای سطح زندگی آن‌ها می‌گردد. نیل به اهداف مذکور از طریق قانون به این سبب امکان‌پذیر است که در این برداشت، قانون‌گذار نسبت به واقعیات و پدیده‌های اجتماعی بی‌طرف نیست؛ بلکه با جهت‌گیری‌هایی بر مبنای شواهد و دلایل موجه به نفع اشخاص یا گروه‌های مشخص به اعمال سیاست‌های حمایتی می‌پردازد.

بر اساس آنچه گفته شد، می توان به این نتیجه مهم دست یافت که قوه مقننه از آن جهت که اعضای آن منتخب مستقیم مردم هستند، مظهر تمام عیار دموکراسی و حاکمیت ملی است و تنها این نهاد می تواند اراده عمومی را از طریق وضع قانون متجلی نماید. لذا قوای دیگر مانند قوه مجریه و قوه قضائیه، از این جهت از چنین جایگاهی برخوردار نیستند. بنابراین آئین نامه ها، تصویب نامه ها و دستورالعمل هائی که توسط قوه مجریه و قوه قضائیه تصویب می شوند، به هیچ وجه نمی توانند ناقض حاکمیت قانون باشند.

در قانون اساسی، به عنوان سند میثاق بین مردم و حاکمیت، ضمانت اجراهائی برای این امر مشخص شده است. در واقع قانونگذار اساسی، برای تضمین عدم مغایرت مصوبات دولتی با قانون اساسی و قوانین عادی، دو نوع نظارت پیش بینی نموده است:

* نظارت قضائی

الف) نظارت ازطریق قضات محاکم: به موجب اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی قضات دادگاه ها مکلف اند از اجرای تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند. با توجه به این قسمت از اصل فوق، قضات دادگاه ها در رابطه با دعاوی که مورد رسیدگی قرار می دهند، از اجرای مقررات دولتی مغایر قوانین، مقررات اسلامی و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه خودداری می کنند.

ب) نظارت از طریق دیوان عدالت اداری به عنوان بالاترین مرجع عمومی اداری: به موجب ذیل اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی هرکس می تواند ابطال مقررات مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند. با توجه به این قسمت از اصل فوق دیوان عدالت اداری در مواردی که مصوبات دولتی مغایر با قوانین و یا مقررات اسلامی باشند، می تواند آن ها را ابطال نماید.

*نظارت قانونی

بر اساس قسمت اخیر اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی، مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد. همچنین بر اساس قسمت اخیر اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی: «دولت می‌تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیون‌ها در محدوده قوانین پس از تایید رئیس جمهور لازم‌الاجرا است. تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون های مذکور در این اصل‏، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیات وزیران بفرستند». مطابق مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهائی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، علت اساسی در نظر گرفتن سه مرجع برای نظارت بر مصوبات دولتی، احتمال تجاوز قوه مجریه از حدود صلاحیت مقررات گذاری خود بیان شده است.

حال سوال اساسی این است که آیا نسبت به آئین نامه هایی که توسط رئیس قوه قضائیه به تصویب می رسد، نظارت قانونی و قضائی قابل تصوّر است یا خیر؟ پاسخ به این سوال نیاز به تحلیل فراوان دارد. بی گمان هیچ تردیدی در ضرورت انطباق آئین نامه های مصوب رئیس قوه قضائیه، با اصول قانون اساسی و قوانین عادی وجود ندارد. لیکن مساله حائز اهمیت این است که مثلاً چنانچه رئیس مجلس احراز نمود که آئین نامه  ی مصوب رئیس قوه قضائیه با قانون مغایرت دارد، آیا می تواند به قوه ی قضائیه تذکر قانونی بدهد؟ از طرفی آیا قضات دادگاه ها می توانند در صورت تحقق مغایرت آئین نامه رئیس قوه قضائیه با قانون، از اجرای آن امتناع نمایند یا خیر؟ همچنین آیا دیوان عدالت اداری می تواند به درخواست شخصی که مدعی مغایرت آیین نامه مصوب رئیس قوه قضائیه با قانون گردیده است، رسیدگی کند؟

در مورد نظارت قانونی از طریق رئیس مجلس، اصول 85 و 138 قانون اساسی تکلیف را مشخص نموده است. بر این اساس منطوق این اصول مبیّن این است که رئیس مجلس تنها در مورد مصوبات و آئین نامه های قوه مجریه و هیات وزیران حق نظارت دارد و به هیچ وجه نمی تواند به استناد این اصول، بر آئین نامه های خلاف قانون رئیس قوه قضائیه، اعمال نظارت نماید. لیکن در مورد نظارت قضائی از طریق قضات محاکم و دیوان عدالت اداری، وضعیت کاملاً متفاوت است: اولاً عبارت تدوین کنندگان قانون اساسی در اصل 170 عام است و صرفاً ناظر به آئین نامه ها و مصوبات قوه مجریه نیست و دولت در معنای عام خود به کار رفته و قوه قضائیه را هم در بر می گیرد. بر این اساس چنانچه قضات محاکم احراز نمایند که تمام یا بخشی از آئین نامه مصوب رئیس قوه قضائیه برخلاف قانون تنظیم شده است، مکلّفند از اجرای آن خودداری نمایند. ثانیاً در مورد نظارت قضائی از طریق دیوان عدالت اداری، هرچند در تبصره ماده 12 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 مقرر شده است: «رسیدگی به تصمیمات قضائی قوه قضائیه و صرفاً آیین‌نامه‎ها، بخشنامه‎ها و تصمیمات رئیس قوه قضائیه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان و شورای عالی امنیت ملی از شمول این ماده خارج است» لیکن باید توجه داشت این تبصره کاملاً بر خلاف اصول قانون اساسی تصویب شده است زیرا در اصل 173 قانون اساسی مقرر شده است: «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها با آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام «دیوان عدالت اداری» زیر نظر رئیس قوه قضاییه تاسیس می‌گردد». بر این اساس مراد تدوین کنندگان قانون اساسی این بوده است که به تمامی «شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم» نسبت به «مأمورین، واحدها یا آئین نامه های دولتی» در دیوان عدالت اداری به عنوان بالاترین مرجع عمومی اداری رسیدگی شود. با این توصیف، منظور از آئین نامه های دولتی در اصل 173، به هیچ وجه صرفاً آئین نامه های هیأت وزیران و قوه مجریه نبوده است و با اطلاق خود تمامی آئین نامه های صادره از قوای مجریه و قضائیه را در بر می گیرد.

کلام آخر اینکه هرچند برخی از مواد آئین نامه اجرائی لایحه قانونی استقلال مصوب 06/ 04/ 1400، برخلاف قانون اساسی و قوانین عادی تنظیم گردیده است لیکن خوشبختانه ریاست محترم قوه قضائیه، حقوقدان و فقیهی با تدبیر و با اندیشه ها و افکار عدالت خواهانه و «قانون مدار» است و همین موضوع  برای حاکمیت  قانون بسیار نوید بخش است.

انتهای پیام